行政組織法的基本內容

行政組織法是規范行政組織、控制行政組織的法。從現行有效的《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定來看，行政組織法主要涉及行政機關的設置、性質、隸屬關系、職責權限、任職期限、工作原則以及職務設置等內容。總的來說，現行組織法是從管理的角度而不是從規范和控制行政權、保障相對人權益的這一角度來加以規定的，對行政組織所涉及的法律問題，還有許多沒有規定。從應然狀態看，行政組織法應包括以下內容：

（一）行政組織的權限

隨著現代經濟和社會的發展，行政組織的權限呈擴張趨勢，其范圍不再局限于傳統意義的行政性，而不斷向立法與司法領域滲透。對行政組織的權限，行政組織法應當就以下兩個方面作出規定：

1．行政權的范圍。

行政權是指國家行政機關執行法律，對國家的行政事務進行組織、指揮和調控的權力。

行政權包括兩個要素：一是對某類事務的管轄權，或者叫做事權，如國家對教育、衛生方面的管理權；二是對某類事務進行管理時的具體權限，例如在計劃經濟體制下和在市場經濟體制下都存在著國家對經濟的管理。在計劃經濟體制下，行政機關主要有計劃權、審批權、分配權等。而在市場經濟體制下，行政機關主要享有許可權，檢查權，以及處罰權等。

行政權的范圍是指事權和具體權限之和，究竟哪些事權和具體權限可授予行政組織，哪些不能授予，應當在法律上予以明確。

2．行政組織享有的其他權力。在我國，行政組織除享有行政權外，部分行政機關以及行政機構還享有一定的立法權和司法權。行政組織法需要對行政機關立法的事項、具體權限以及行政機關解決糾紛的范圍、權限等作出原則規定，為其它法律法規的制定提供依據。

行政組織的權限之所以需要行政組織法設定，主要是由人民主權理論以及我國的政權組織形式所決定。在我國，行政組織的一切權力來自于人民，人民通過全國人民代表大會以法律的形式賦予行政組織一定的權力，法律沒有賦予的權力，行政組織不得行使，當然行政組織更不得自行授權。

（二）中央與地方的權力分配及相互關系

建國以來我國在中央與地方的關系中，權力基本集中在中央，經濟體制改革以來推行的行政分權制，如實行財政分級包干、下放地方固定資產項目審批權等沒有從根本上逾越集權制的模式，而行政分權制本身所固有的不穩定性，在國家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人為因素已導致中央調控能力的嚴重減弱、地方短期行為的加劇、國家的產業結構的失調。為適應市場經濟發展的需要，加強中央宏觀調控能力，用法律來調整中央和地方的關系，明確中央和地方各自的權限并加以制衡是十分必要的。從國外的經驗來看，向地方分權已成為世界性的潮流，而且，中央與地方的權力分配及相互關系都以法律加以規定，從而排除了中央與地方關系的隨意性、無約束力等弊病。

（三）行政機構的設置

按照憲法的規定，我國的行政機關是指中央和地方的各級人民政府，行政機構是指行政機關下設的工作部門和辦事機構等。關于地方各級人民政府下屬行政機構的設置，原則上宜由地方各級人民代表大會根據當地的實際需要確定，中央只是在整體規模上加以控制。中央行政機構的設置應通過制定各行政機構設置法來加以規范。從目前的實際情況來看，存在的問題很多。例如國務院行政機構的種類比較復雜，缺乏統一標準。國務院下設有部、委員會、辦公廳、直屬機構、辦事機構、部委歸口管理的國家局，還有許多非常設性機構。雖然國務院已于1997年8月3日頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，并于頒布之日起施行，但該條例僅從程序上規定了如何設置行政機構，沒有解決實體問題，如各行政機構之間的權限分工、事權和具體權限等都沒有明確的法律依據。另外，由國務院自身來規范其行政機構的設置是否合理也是有待探討的。為規范行政機構的設置、合理配置權力，并確保國務院行政機構設置的科學性和民主性，行政組織法中有必要明確國務院行政機構設置法定原則，并制定各行政機構設置法對各行政機構的事權和具體權限明確加以規定。

（四）行政編制管理制度

行政編制一般是指行政機構內部的數量定額、人員結構比例和領導職數。

從宏觀上看，我們認為行政編制還可適用于各級人民政府，指政府的行政機構數、人員總數及結構比例等。行政編制的管理在行政管理中占有重要地位，其好壞直接影響到行政組織的整體結構及功能的發揮，并對行政效率產生重大的影響。

（五）公務員管理制度

公務員管理制度，簡稱為公務員制度，是指國家遵循民主、平等、公平、優化等原則，在科學分類的基礎上建立的一整套公務員的考試、錄用、任免、培訓、晉升、獎懲、退休退職等制度。公務員制度的推行自然離不開法律的保障，因此，公務員法的制定勢在必行。從性質上說，公務員法也屬于行政組織法的范疇，因為公務員法的目的在于建立一支優秀、穩定的公務員隊伍，以確保行政組織處于最佳運轉狀態。值得注意的是，公務員制度并不局限于對公務員的內部管理，公務員的考試錄用就是一個面向廣大公民的外部管理制度。

（六）對行政管理的主體形式

行政管理以其管理對象的不同可分為外部管理與內部管理．

內部管理采用層級節制原則，上一級行政機關有權管理下一級行政機關。

外部管理應當由行政機關及其行政機構親自進行，國家設立行政機關以及行政機構，并賦予他們行政權力的目的就是為了對社會的各類事務進行組織、管理。但由于行政管理的復雜性、廣泛性、某些行政事務的特殊性，以及其他因素的影響，在對外行政管理上也存在著其他主體形式，如行政授權、行政委托等，這都需要法律加以規定。行政組織法應當就行政機關及行政機構對外管理的資格要件；行政授權的主體、對象、標準；行政委托的條件、標準以及行政協助的方式、責任、條件等問題作出統一明確的規定。

責編:zlj 【糾錯】

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