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城市規劃師考試管理法規知識點：行政立法程序基本問題試析3

三、行政立法程序的參與主體

行政立法程序，自然是法案起草的主管行政機關主持該活動的整個立法活動過程。但除此根據行政立法權限成為主體的行政機關(權限主體)之外，其他機關、組織團體以及國民能否也擁有主體資格(參與主體)參與，以及在多大程度上可以參與行政立法過程便成為構筑行政立法程序，尤其是作為裝置的行政立法程序時必然應予關注的問題。

概觀各發達國家的行政立法程序制度，參與主體大致可以分為以下三大類，即議會的參與、利害關系人的參與和政府法制審查機關的參與。

1、議會參與型

議會的參與型又可以進一步細分為三種，即積極參與型、消極參與型和不參與型。屬于積極參與型的如英國，內容程度重要的條例，如增加稅收或者負擔的條例非經議會兩院的批準(財政性條例只需經下院批準)則不發生效力[12].在一定的領域，德國聯邦政府只有獲得聯邦參議院的批準，才能使頒布的一般性行政法規生效[13].消極參與型是指議會對行政立法擁有否決權。如美國國會兩院或一院有權通過決議，撤銷行政機關制定的法規[14].不參與型如法國。由于法國憲法第34條將國會的立法權限定在列舉的領域范圍之內，如設定公民權、國籍、設定輕重罪等“制定規范”的領域和國防的一般組織、教育、勞動法等“規定基本原理”的領域之內，而“非屬法律領域之事項由行政立法權管轄”(憲法第37條)[15]，因此，法國的議會不能參與行政立法程序進行。

2、利害關系人參與型

利害關系人參與型也可分為兩類：自認為與行政立法事項有利益關系的社會公眾作為個人均可參與的普遍參與型和只限于有關團體或特定團體參與的特定主體參與型。美國APA第553條規定的略式程序中提出了三項程序要求，其中第3款設定的參與程序屬于普遍參與型。該款就利害關系人的參與規定為：“應向利害關系人提供提交書面資料、書面觀點、書面或口頭辯論意見等參與該規則制定的機會”。該“利害關系人”概念的構成要件被極為寬泛地理解，基本上與公眾概念同一，即無論誰均可以提出意見書[16].日本的公眾評價程序中，沒有規定對公布的行政立法資料提出意見者的資格限制，屬任何國民均可參與。

與上述美國APA和日本的公眾評價程序中規定的制度不同，在英國，非常多的委任立法被要求與將因此受影響的利害關系人進行事前合意(the prior agreement)或使其事前充分知情(the full prior knowledge)，而許多情況下，合意和知情是通過行政立法程序中的協議實現的[17].這種參與方式通常是面向利益代表團體而非個人，即采取以行政機關向一個或數個由利益代表所組成并且獨立于部長的咨詢委員會或顧問機構咨詢的方式進行的。例如制定國民保險法規之前應向國民保險咨詢委員會(the National Insurance Committee)咨詢[18].在法國，利害關系人也并不直接參與行政立法的程序。直接參與行政立法程序的是由利益代表委員、技術專家所組成的利益代表制審議會(commission représentative des intérêts)。如制定中的行政立草案幾乎都被要求接受經濟社會審議會(Conseil Economique et Social)以及各部附屬的中央審議會(Conseils superieurs)的咨詢[19].德國在行政立法中向特定的團體聽取意見，但在其唯一制定了行政立法程序的石勒蘇利格-荷爾斯泰因州行政程序法中，也未規定公聽會或利益代表制審議會[20].日本現行的行政立法程序也主要采用審議會的方式收集和表達利害關系人的意見。在規定了相關行政立法程序的473項法律規定之中，334項明文規定了審議會制度[21].

3、政府法制審議機構參與型

政府法制審查機關參與型是行政系統內部非立法的權限主體對行政立法過程的參與方式。這種類型的參與有如美國管理和預算局(OMB)在一定條件下對行政立法草案的審查。另外如法國的最高行政法院(Conseil d‘Etat)作為中央行政機關中的咨詢機關，對政府的行政立法負有提出意見的義務[22].日本的內閣法制局承擔著對政令(行政法規)的審查，各省(內閣所屬各部)內部的官房文書課、總務課則承擔對省各自所制定的府令、省令和告示的審查工作。

我國的法制體系中，立法機關和政府法制審查機關對行政立法程序的參與制度已經在一定范圍內建立。立法機關有權以消極參與的方式撤消不適當的行政立法的制度。例如，憲法第67條第7項規定全國人民代表大會的常委會有權撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。行政法規制定程序暫行條例第13條建立了國務院法制局對行政法規草案的審查制度。但是，利害關系人的參與制度至今則基本上還是一個空白領域。從在行政立法過程中建立作為裝置的行政立法程序的目的出發，顯然，我國也同樣應該結合我國的國情盡快地建立起利害關系人能夠確實有效參與的行政立法程序制度。

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（責任編輯：中大編輯）

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