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第六章規劃體制與規劃方法

第三節總體規劃

總體規劃是指以國民經濟和社會發展為對象編制的規劃。總體規劃是綜合性和綱領性規劃，是編制專項規劃、區域規劃以及制定有關政策和年度計劃的依據。

國家總體規劃和省級總體規劃的規劃期一般為5年，可以展望到10年及以上。市縣級總體規劃的規劃期根據需要確定。

一、總體規劃的特點、地位及內容

(一)總體規劃的特點

總體規劃的主要特點是具有戰略性、權威性和綱領性。

戰略性主要體現其長遠發展高度、區域空間視野、全局整體利益和環境適應程度，發展遠景、發展道路、結構調整都體現這一點。

權威性體現在它是集體智慧的結晶，代表國家和人民的基本利益，代表政府的施政方針和政策框架，具有很強的政策性。

總體規劃的綱領性特點尤為明顯，規劃本身是綱要性文件，是政府行政的基本要求，是引導市場的信號，是調整經濟社會發展與建設的行動指南。

(二)社會主義市場經濟條件下總體規劃的地位

總體規劃是進行中長期宏觀調控的主要手段，是保持國民經濟持續快速健康發展的重要保證，具有綜合協調運用各種經濟的、行政的、法律的手段促進宏觀調控目標實現的功能，是國家進行宏觀管理的主要依據和行動綱領，在整個國家中長期宏觀經濟調控體系中居主導地位。在社會主義市場經濟發展現階段，《總體規劃》是以法定文件形式表現國家戰略意圖以及黨和政府組織人民進行現代化建設的總體部署和行動綱領。

二、總體規劃的主要內容

(一)經濟社會發展情況和面臨的形勢判斷

正確認識經濟社會發展狀況，全面分析我們面臨的國內外形勢，是制定規劃的依據和前提。清晰把握發展的有利和不利條件，深入剖析經濟社會發展中存在的隱患和矛盾，充分把握面臨著的突出問題和嚴峻挑戰，是正確確定規劃期經濟社會發展的指導思想的基礎。這一部分的內容雖然不會大篇幅地體現在規劃文本中，但在規劃前期研究工作中占很大的比重，構成整個規劃工作的邏輯起點和出發點。

(二)規劃期的指導思想和發展目標

基于對規劃期發展環境和突出矛盾的判斷，確定切合實際的指導思想，并通過科學的提煉反映未來的發展理念、發展思路和主要目標，無疑是整個規劃中最為核心的部分。新時期規劃指標體系中有經濟社會發展的預期性指標，也有約束性指標。約束性指標是政府在規劃期內，在公共服務、醫療、教育、環境、生態、基礎設施等領域對社會的一種承諾。

前者主要是針對企業、產業，

后者則是考核政府履行職責的實現程度。

(三)規劃期的主要任務

規劃期發展方向明確，重點任務突出，才能使規劃成為政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據，發揮指導項目的審批和核準，引導社會投資，引導企業決策的功能。規劃期的主要任務，是政府貫徹規劃期指導思想和實現規劃目標的重要抓手。

“十一五”規劃綱要的六項主要任務，包括建設社會主義新農村，加快推進經濟結構調整和增長方式轉變，促進區域協調發展，著力增強自主創新能力，深化改革和擴大開放，努力建設和諧社會。

(四)規劃期的保障措施

規劃期指導思想、發展思路的貫徹以及主要目標的實現，依賴于一系列保障措施。因此，規劃的實施保障措施是規劃不可或缺的重要一環。保障措施首先在于思想上、組織上的統一;保障措施還包括各方面政策的協調配套、改革阻礙經濟社會進步的傳統體制，完善利益導向機制，運用公共資源、健全法律法規方式等內容。

三、總體規劃的編制

(一)總體規劃的編制部門

(1)國家總體規劃由國務院提出，國務院發展改革部門會同有關部門具體負責編制;

(2)省級總體規劃由省(自治區、直轄市)人民政府提出，省(自治區、直轄市)人民政府發展改革部門會同有關部門具體負責編制;

(3)市縣級總體規劃由市(設區的市、自治州)縣(縣級市、自治縣)人民政府提出，市(設區的市、自治州)縣(縣級市、自治縣)人民政府發展改革部門會同有關部門具體負責編制。

(二)總體規劃編制要凝聚各方面的共識

規劃編制部門起草總體規劃時，應當合理吸收有關規劃的內容，征求下列組織和個人的意見：

同級人民政府有關部門和下一級人民政府;

經濟、科技、企業界和其他社會各界的代表;

其他公民和組織：征求其他公民和組織的意見，應當采取將總體規劃草案征求意見稿公布的形式。

(三)總體規劃的銜接

1.總體規劃間的銜接

規劃編制工作涉及若干個環節，而其中的規劃銜接工作是保障各類各級規劃相互協調、避免矛盾的關鍵環節。只有搞好總體規劃之間的銜接，才能體現和保障總體規劃的權威性和綜合協調性特征。

(1)省級總體規劃草案送審之前，應當報國務院發展改革部門，由國務院發展改革部門負責與國家總體規劃草案進行銜接。必要時，省級總體規劃草案還應當送國務院其他有關部門進行銜接。

(2)省級總體規劃草案送審之前應當送相鄰地區的省(自治區、直轄市)人民政府發展改革部門進行銜接。相鄰地區之間銜接不成的事項，由國務院發展改革部門進行協調;協調不成的重大事項，由國務院發展改革部門報請國務院決定。

(3)總體規劃銜接的重點內容包括以下內容：

指導思想。

發展目標。

重大發展戰略和重大政策。

重大建設項目：省及省以下各級總體規劃中的重大建設項目，必須與上級總體規劃和相關專項規劃、區域規劃進行銜接。

2.總體規劃與專項規劃的銜接

這種銜接，必須很好地體現專項規劃是總體規劃在特定領域的延伸和細化的特征要求。

(1)總體規劃指導專項規劃編制，專項規劃必須與總體規劃相銜接，并服務于總體規劃。

(2)承擔銜接工作的責任主體應嚴格按照要求，做到責任明確，銜接環節符合程

序要求。

3.總體規劃與區域規劃的銜接

總體規劃與區域規劃之間緊密聯系、彼此相關，必須高度重視二者之間的相互銜接。

(1)國家級的區域規劃作為國家總體規劃的局部空間規劃，應堅持局部規劃服從總體規劃的原則，區域規劃必須服從國家總體規劃。

(2)區域規劃必須與該經濟區域內各地方政府制定的總體規劃和各相關專項規劃相銜接，區域規劃統帥規劃所屬區域內各行政區的各類規劃。

(四)總體規劃的論證

國家級總體規劃和省級總體規劃應當送同級規劃咨詢委員會進行論證;市縣級總體規劃可以委托省級規劃咨詢委員會或者其他有資質的社會中介機構進行論證。

未經論證的規劃草案不得上報審批。

(五)總體規劃的審議批準

國家級總體規劃和省級總體規劃在送審之前，應當提交同級人民代表大會有關專門委員會預審，并聽取同級政治協商會議的意見。

總體規劃草案經同級人民政府審查后，由人民政府在規定期限內報請同級人民代表大會審議批準。

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（責任編輯：中大編輯）

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