金融監管概述

一、融監管的含義及必要性

(一)金融監管的含義

金融監管是金融監管當局對金融企業監督和管理的總稱。金融監管有狹義和廣義之分。狹義的金融監管是指金融監管當局依據國家法律法規的授權對金融業(包括金融企業以及金融活動)實施監督、約束、管制，使它們依法穩健運行的行為總稱。廣義的金融監管是指除金融監管當局的監管外，還包括行業自律組織的監管以及社會中介組織的監管等。金融監管是一個連續、完整、循環的過程，金融監管當局通過現場檢查與非現場檢查，對商業銀行的市場準入、資本充足率、流動性、信貸風險等進行監管，對被監管銀行進行評級，建立存款保險制度，視情況緊急程度采取不同措施處理發生危機的金融機構。

(二)金融監管的必要性

金融業是一個特殊的高風險行業，容易發生支付危機的連鎖效應，金融體系的風險直接影響宏觀經濟的穩定。金融企業的高級管理層和經營層容易受到短期利益、局部利益\關聯利益和經營管理水平等諸多因素的影響，可能做出不正確或者不審慎的決策，進而對金融企業的穩健發展帶來不利的影響，從而造成損失或者金融風險。20世紀特別是其后期相繼出現的銀行倒閉和金融危機事件已經充分證明這點，如1994年墨西哥發生金融危機，1995年2月有233年歷史的英國巴林銀行因倒閉而被收購，1997年從泰國開始的東南亞、東亞、俄羅斯、巴西金融危機，2001年的阿根廷金融危機以及2007年美國次貸危機引發的全球金融危機。加強金融監管當局的外部監管已經成為全世界的共識，金融監管是金融業穩健發展和金融體系的客觀需要，是維護國家經濟安全的重要保證。

目前各國金融監管當局對加強金融監管的一般共識是：在實施合規性監管的同時，重點加強對金融企業法人的風險監管;在不斷完善對傳統業務風險監管的同時，逐步加強對創新業務的風險監管;在重視對風險指標考核的同時，強調公司治理和內部控制制度的監管;強調審慎會計原則和審慎性監管;強調信息披露和市場約束;強調反洗錢與防止金融犯罪;強調各國根據本國國情選擇不同的監管模式，并在此基礎上加強各國監管當局的合作。

二、金融監管的目標與原則

(一)金融監管的目標

金融監管目標是對金融業實施監管所要達到的目的，它是實現金融有效監管的前提和實施具體金融監管措施的依據。目前各國無論采用哪一種監管組織體制，監管的目標基本是一致的，通常包括三大目標：安全性目標、效率性目標和公平性目標。

(1)安全性目標。這是金融監管的首要目標。金融是現代經濟的核心，金融機構作為經營貨幣信用的特殊企業，具有很強的脆弱性。任何一家金融機構出現嚴重問題，都會引起連鎖反應，引發經濟、金融秩序出現嚴重混亂，甚至會導致金融危機或經濟危機。因此，金融監管的目標應是把維護金融體系的安全和穩定作為首要任務，從而為社會經濟的發展創造更好的金融環境。

(2)效率性目標。提高金融體系效率是金融機構和金融市場運作的基本要求，也是金融監管追求的目標。金融監管一方面需要通過各種手段促進金融業形成合理有序競爭，約束金融壟斷和惡性競爭，來提高金融運行效率，另一方面也要求以最低的監管成本來實現金融監管目標。

(3)公平性目標。金融監管的公平性目標是出于保護金融業社會弱勢群體的合法利益。存款人、投資者和保險單持有人作為金融業的參與者，在金融活動中，資金規模、經濟地位、信息取得等方面處于弱勢地位，利益容易受到侵害。因此，金融監管部門需要對這些社會弱勢群體的利益提供特別的保護。

(二)金融監管的原則

(1)依法監管原則。對金融企業進行監督管理，必須有法律、法規為依據。金融企業對法律、法規所規定的監管要求必須接受，不能有例外。金融監管當局實施監管必須依法行事。只有依法監管，才能保持監管的權威性、嚴肅性、強制性和一貫性，才能保證監管的有效性。

(2)合理、適度競爭原則。金融監管當局應著力維護、培育和創造一個公平、高效、適度、有序的競爭環境，既要避免造成金融業高度壟斷，排斥競爭，從而喪失效率與活力，又要防止出現過度競爭、破壞性競爭，從而波及金融業的安全和穩定。

(3)自我約束和外部強制相結合的原則。金融企業的內部控制和監管當局的監管相結合，一般情況下以內部控制為主，外部監管為輔。如果金融企業自我約束差，外部強制管理再縝密嚴格，其作用也是相對有限的。

(4)綜合性監管原則。金融監管當局應當將行政的、經濟的和法律的手段綜合配套使用;在操作方式上，應當將直接的與間接的、外部的與內部的、自愿的與強制的、正式的與非正式的、現場的與非現場的、事先的與事后的、國內的與國外的、經常性的與集中突擊性的等各種不同的管理方式和技術手段綜合配套使用。

(5)安全穩健與風險預防原則。即所有監管技術手段和指標體系，無論是市場準人、日常監管，還是風險處置和市場退出管理，都必須著眼于安全穩健運行和風險的預防管理。

(6)社會經濟效益原則。金融監管的最終目的是促進金融業穩健發展。金融企業發展緩慢或者效益低下也是風險，沒有經濟發展的良好態勢和環境，再好的監管也難以從根本上防范和化解風險。因此，必須將嚴格監管、風險防范同提高金融企業的經濟效益、促進金融企業的發展以及社會經濟發展有機結合起來。

三、金融監管的依據和理論

(一)金融監管的依據

金融監管的依據，研究的主要是政府進行金融監管的正當性與必要性的問題。政府進行金融監管的理論依據，其核心都是假定金融市場失靈。市場失靈之所以發生，是因為在一系列理想的假定條件下，自由競爭的市場經濟可導致資源配置達到帕累托最優狀態，但現實經濟中理想的假定條件很難成為事實。市場失靈的常見誘因有金融市場的壟斷與過度競爭，金融體系的高風險與強外部性，金融領域的信息不對稱與投資者保護等。有關金融監管依據的學說也正是從這三方面展開的。

(1)金融市場的壟斷與過度競爭。金融機構是經營貨幣的特殊企業，它所提供的產晶和服務的特性，決定其不完全適用于一般工商業的自由競爭原則。一方面金融機構規模經濟的特點使金融機構的自由競爭很容易發展成為高度的集中壟斷，而金融業的高度集中壟斷可能導致金融商品價格上漲、金融服務質量下降和金融資源配置扭曲等有損資源配置效率和消費者利益的不良現象，會降低金融業的服務質量和有效產出，造成社會福利的損失。因此，應該通過監管消除壟斷。另一方面金融機構激烈的同業競爭甚至是惡性競爭，將導致整個金融體系的不穩定，進而危及整個經濟體系的穩定。因此，金融監管的一個主要使命就是如何在維持金融體系效率的同時，保證整個體系的相對穩定和安全。

(2)金融體系的高風險與強外部性。金融業是一個特殊的高風險行業，具有極強的負外部性。金融業面臨利率風險、匯率風險、流動性風險、信用風險等多種風險，是社會風險集聚的中心。金融業是一個高負債的行業，具有先天的脆弱性與內在的不穩定性，一家金融機構的問題很容易傳染到其他金融機構乃至整個金融體系，產生“多米諾骨牌”效應。這是金融外部性的基本層次。金融的風險與危機會通過貨幣信用緊縮破壞經濟增長的基礎，導致經濟衰退或經濟危機，這是金融外部性的第二層次。在開放經濟條件下，一國的金融、經濟危機會超越國界影響其他國家，進而引發區域甚至全球性的金融與經濟動蕩，這是金融外部性的第三層次。金融的負外部性，并不能通過市場機制的自由交換得以完全消除。為此，需要一種市場之外的力量來進行糾正。這為金融監管提供了較為充分的依據。

(3)金融領域的信息不對稱與投資者保護。信息不對稱通常會導致擁有信息優勢的一方利用這一優勢來損害信息劣勢一方的利益。金融市場的信息不對稱形成了存款人與銀行、銀行與貸款人之間的信息不對稱，由此產生了金融市場中的道德風險或逆向選擇問題。然而，搜集和處理信息的高昂成本使金融機構又往往難以承受，因此，政府及金融監管當局就有責任采取必要的措施減少金融體系中的信息不完備和信息不對稱。

(二)金融監管的理論

(1)19世紀末20世紀初至20世紀30年代的金融監管理論。20世紀30年代以前是經濟自由主義盛行并占據統治地位的時期，對金融機構經營行為的管制和干預很少。直到1797年，英格蘭銀行作為“銀行的銀行”的職能時，首次提出了“最后貸款人”這個概念。因此，人們逐漸意識到需要一個“最后貸款人”以增加貨幣供給的彈性，而按照這個思想建立起早期的中央銀行后，現代意義的金融監管就開始形成。這一時期金融監管理論主要集中在實施貨幣管理和防止銀行擠提層面。

(2)20世紀30年代至70年代的金融監管理論。20世紀30年代大危機的殘酷現實證明：金融市場具有很強的不完全性，“看不見的手”無所不至的能力只是一種神話。這一時期金融監管理論主要是順應了凱恩斯主義經濟學對“看不見的手”的自動調節機制的懷疑，為30年代開始的嚴格而廣泛的政府金融監管提供了有力的注解。在凱恩斯宏觀經濟理論的影響下，傳統的中央銀行的貨幣管制已經轉化為貨幣政策并服務于宏觀經濟調控的目標，對金融機構具體經營行為的干預則成為金融監管的主要內容。金融監管理論研究認為，自由的銀行制度和全能的金融機構具有較強的脆弱性和不穩定性，銀行過度參與投資銀行業務，并最終引發連鎖倒閉是經濟危機的導火索。這就為西方發達國家對金融領域加強控制，實施嚴格的分業經營、分業管理提供了理論依據。

(2)20世紀70年代至80年代末的金融監管理論。20世紀60、70年代，發達國家的“滯漲”使得凱恩斯宏觀經濟政策破產，以新古典宏觀經濟學和貨幣主義、供給學派為代表的自由主義理論和思想開始復興。在金融監管理論方面，金融自由化理論逐漸發展起來。“金融壓抑”和“金融深化”理論是金融自由化理論的主要部分，其核心主張是放松對金融機構的過度嚴格管制，特別是解除對金融機構在利率水平、業務范圍和經營的地域選擇等方面的種種限制，恢復金融業的競爭，以提高金融業的活力和效率。金融自由化并不是對金融監管的全面否認和摒棄，而是要求政府金融監管做出適合于效率要求的調整。

(4)20世紀90年代以來的金融監管理論。隨著自由主義經濟理論的復興，經濟全球化、金融自由化浪潮的推動，20世紀80年代末90年代初，金融自由化在全球達到高潮。各個國家紛紛開放，降低金融市場的進入門檻，放松價格管制。逐步形成一個統一的、開放的金融市場。然而20世紀90年代一系列的金融危機，使人們開始思考金融體系的安全性和系統性風險，金融危機的傳染與反傳染一度成為金融監管理論的研究重點。伴隨著經濟全球化、金融自由化的發展，在對跨國金融風險的防范和跨國進行國際金融監管協調上，金融監管理論面臨著新的挑戰。

四、金融監管的主要內容

由于金融機構、金融市場和金融業務的復雜性和多樣性，金融監管包含十分廣泛的內容。此處以商業銀行為例來介紹金融監管的主要內容。

(1)市場準入監管。審批制是現代商業銀行市場準入的通行制度。世界各國對發放商業銀行執照都做出了明確規定。如美國，管理國民銀行注冊和頒發執照的機構是貨幣監理署(Office of Comptroller of Currency，簡稱OCC)，要求國民銀行最低注冊資本金為100萬美元;我國商業銀行的執照由中國銀監會發放，要求設立全國性商業銀行的注冊資本最低限額為10億元人民幣，設立城市商業銀行的注冊資本最低限額為1億元人民幣，設立農村商業銀行的注冊資本最低限額是5000萬元人民幣。嚴格控制銀行的注冊審批，進而限制新銀行的成立，可以避免銀行間過度競爭。

(2)資本充足率監管。加強資本充足率監管是全球金融監管當局達成的共識。1988年通過的《統一資本計量和資本標準的國際協議》首次提出了統一的資本充足率標準及計算方法。巴塞爾委員會將總資本充足率的最低標準定為8%，并且核心資本的比例不得低于4%，附屬資本不得超過核心資本的100%。2010年的《巴塞爾協議Ⅲ》對資本充足率監管提出了更高的要求，如《巴塞爾協議Ⅲ》將普通股比例最低要求從原來的2%提升至4.5%，建立2.5%的資本留存緩沖和0~2.5%的逆周期資本緩沖。2012年6月8日，中國銀監會借鑒《巴塞爾協議Ⅲ》，結合中國銀行業改革與發展的實際國情，發布《商業銀行資本管理辦法(試行)》，并于2013年1月1日起實施。《資本辦法》建立了統一配套的資本充足率監管體系;嚴格明確了資本定義;擴大了資本覆蓋風險范圍;強調科學分類，差異監管;合理安排資本充足率達標過渡期。

(3)流動性監管。商業銀行流動性是指銀行能夠及時滿足各種資金需要和收回資金的能力。流動性是商業銀行監管的一個重要方面。美國銀行監管當局評估商業銀行流動性時一般考慮五個因素：存款的構成及穩定性，對利率敏感性資金的依賴程度及借入資金的頻率和數量，負債結構，資產變現能力，融資能力。我國《商業銀行法》等對我國商業銀行流動性監管做出詳盡見定，2015年9月，根據《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國商業銀行法>的決定》(中華人民共和國主席令第三十四號)，中國銀監會對《商業銀行流動性風險管理辦法(試行)》進行了相應修改，規定了流動性覆蓋率和流動性比例兩項指標。

(4)信貸風險監管。信貸風險往往是造成商業銀行經營困難的最重要原因。巴塞爾委員會制定的《有效銀行監管的核心原則》對信貸風險管理做出了相關規定，特別強調了貸款風險分類、限制資產集中和關聯貸款、計提呆賬準備金等。貸款風險分類又稱貸款五級分類管理，美國、中國等都先后采用了該方法。貸款五級分類法把銀行貸款分成正常、關注、次級、可疑和損失五類，后三類稱為不良貸款。根據風險分類結果，商業銀行應計提相應比例的呆賬準備金，包括普通準備金和專項準備金。限制商業銀行的信貸集中，是基于分散風險的需要。美國明確規定了對單個借款人的貸款最高限額，一般不超過銀行資本的15%;如果有流動性強的足額抵押品作擔保，這一指標可放寬至25%。我國對貸款集中度的監管體現在兩個方面：對單一客戶的貸款比例，對最大十家客戶的貸款比例。前者規定不超過銀行資本總額的10%。后者規定不超過銀行資本總額的50%。

(5)監管評級體系。對被監管的商業銀行進行經營與運行狀況評估、評級，能夠比較準確地發現問題銀行，并科學地預測銀行倒閉的可能性。美國建立了復合的駱駝評級系統。作為>美國聯邦儲備署、美國貨幣監理署、聯邦儲蓄保險公司等美國三大聯邦監管部門共同使用的一個標準評估體系，評級體系從六個方面評估銀行的經營狀況：資本狀況、資產質量、管理水平、收益狀況、流動性、對市場風險的敏感性。

中國銀監會2010年探索創立了“腕骨”(CARPALS)監管體系，該體系由資本充足性、貸款質量、大額風險集中度、撥備狀況、附屬機構、流動性、案件防控七大類十三項指標構成，將危機后國際上關注較多的杠桿率、流動性覆蓋率、凈穩定融資比率等最新指標納入監管。

(6)存款保險制度。存款保險制度是指在銀行類金融機構面臨支付危機或瀕臨破產時，專門存款保險機構對受保護存款賬戶的本息給予全部或部分保障的制度。存款保險制度能夠保護存款者利益，維護金融業的穩定，是銀行監管的重要工具，最早出現于美國。美國的聯邦儲備銀行要求其所有成員都必須參加聯邦存款保險，大多數州也要求州立銀行參加聯邦存款保險。聯邦存款保險公司一身二任，既是保險公司，又是金融監管機構，將監管職能與業務職能緊密結合，以檢查投保銀行安全狀況的方式，監管美國幾乎所有銀行。存款保險制度組織形式可以多種多樣，一些國家是官辦的，一些國家是銀行同業公會辦的，還有政府與銀行公會合辦的。另有一些國家并無形式上的存款保險機構，但一旦商業銀行出現危機，政府通過中央銀行、財政部等機構干預以保護存款人利益，這可以看作是一種隱性的存款保險制度。我國長期以來實施的就是以國家擔保為主的隱性存款保險制度。1993年，我國首次提出建立存款保險制度。2004年以來，中國人民銀行牽頭制定《存款保險條例》，標志著我國真正的存款保險制度建設正式啟動。2014年年末，中國人民銀行起草《存款保險條例(征求意見稿)》向社會公開征求意見，征求意見稿共二十三條，就存款保險制度的覆蓋范圍、償付限額、基金來源和運用、風險差別費率機制以及存款保險基金管理機構職責等方面內容做出了規定。2015年3月，《存款保險條例》正式公布，自2015年5月1日起施行。《存款保險條例》明確規定，存款保險是指吸收存款的銀行業金融機構(統稱投保機構)交納保費形成存款保險基金，當投保機構經營出現問題時，存款保險基金管理機構依照規定使用存款保險基金對存款人進行及時償付，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。存款保險的保費由投保的銀行業金融機構交納，存款人不需要交納。存款保險實行基準費率與風險差別費率相結合的制度。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行。各投保機構的適用費率，則由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。實行基準費率和風險差別費率相結合的費率制度，有利于促進公平競爭，形成正向激勵，強化對投保機構的市場約束，促使其審慎經營，健康發展。綜合考慮國際經驗、金融機構承受能力和風險處置需要等因素，我國存款保險費率水平將低于絕大多數國家存款保險制度起步時的歹以及現行水平。

(7)危機銀行救助與關閉。銀行監管機構一旦發現檗家銀行問題突出即將陷入危機狀態，為防止其風險外溢并產生嚴重的負外部性，應當即采取措施救助或關閉。通常監管當局能夠采取的危機救助方法有：①由中央銀行提供低利率或無息貸款維持其流動性;②督請存款保險機構提供緊急資金;③安排一個或更多的大銀行提供支援。在美國，對瀕臨倒閉的問題銀行，一般由聯邦存款保險公司通過接管、賠付存款人、安排銀行合并、選擇中介銀行介入及財務援助等管理措施，減緩銀行危機，保護存款人的利益。對危機救助成本太高的銀行，金融監管當局可安排將其關閉，清理其資產和負債。

(8)宏觀審慎監管。宏觀審慎監管以防范系統性金融風險為基本目標，它將金融體系視作一個整體，研究金融體系與宏觀經濟的聯系以及金融體系內部的相互關聯性，通過定性、定量分析以及早期預警、宏觀壓力測試等手段，監測評估金融體系的脆弱性，識別金融風險在金融體系的跨行業、跨市場分布狀況以及金融體系順周期性對金融風險的放大效應，并有針對性地對監管準則、標準或指標進行調整，以期達到金融穩定并確保經濟平穩發展的最終目標。2016年起，中國人民銀行將差別準備金動態調整和合意貸款管理機制“升級”為“宏觀審慎評估體系”(MPA)，重點考慮資本和杠桿情況、資產負債情況、流動性、定價行為、資產質量、外債風險、信貸政策執行等七大方面，把宏觀審慎資本充足率作為評估體系的核心，人以往的關注狹義貸款轉向廣義信貸，將債券投資、股權及其他投資、買入返售資產等納入其中，將利率定價行為作為重要考察方面。

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（責任編輯：xy）

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