規劃與設計管理

一、城鄉規劃的基本概念

城鄉規劃是以促進經濟社會全面協調可持續發展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環境根本改善為目的，涵蓋城鄉居民點的空間布局規劃。它是各級政府統籌安排城鄉發展建設空間布局、保護生態和自然環境、合理利用自然資源、維護社會公正與公平的重要依據，具有重要公共政策的屬性。城鄉規劃是按照法定程序編制和批準的，以圖紙和文本為表現形式。城鄉規劃經過法定程序審批確立后，就具有法律效力，城鄉規劃區內的各項土地利用和建設活動，都必須按照城鄉規劃進行。

為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。在總結十幾年來《城市規劃法》(1989年)和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》施行的基礎上，及在總結改革開放以來、特別是近十年來我國城鄉規劃管理工作經驗的基礎上，2007年10月28日，十屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《城鄉規劃法》，并自2008年1月1日起施行，1989年頒布的《城市規劃法》同時廢止。

城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。在城鄉規劃中，城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用，是建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市土地合理利用和房地產開發等經營活動協調進行的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段。

規劃區是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域。規劃區的具體范圍由有關人民政府在組織編制的城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃中，根據城鄉經濟社會發展水平和統籌城鄉發展的需要劃定。城市規劃區是指城市市區、近郊區以及城市行政區域內因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域。城市規劃區的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規劃中劃定。

二、城鎮體系規劃

城鎮體系規劃分為全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃、市域(鎮域)城鎮體系規劃以及縣域城鎮體系規劃。城鎮體系規劃是政府綜合協調轄區內城鎮發展和空間資源配置的依據和手段。它將為政府進行區域性的規劃協調提供科學的、行之有效的依據，包括：確定區域城鎮發展戰略，合理布局區域基礎設施和大型公共服務設施，明確需要保護和控制的區域，找出引導區域城鎮發展的各項政策和措施。

國務院城鄉規劃主管部門會同國務院有關部門組織編制全國城鎮體系規劃，用于指導省域城鎮體系規劃、城市總體規劃的編制。全國城鎮體系規劃由國務院城鄉規劃主管部門報國務院審批。省、自治區人民政府組織編制省域城鎮體系規劃，報國務院審批。省域城鎮體系規劃的內容應當包括：城鎮空間布局和規模控制，重大基礎設施的布局，為保護生態環境、資源等需要嚴格控制的區域。

三、城市規劃管理

(一)城市規劃管理的基本概念

城市規劃管理是指城市人民政府按照法定程序編制和審批城市規劃，并依據國家和各級政府頒布的城市規劃管理的有關法規和具體規定，對批準的城市規劃，采用法律的、行政的、經濟的、技術的管理辦法，對城市規劃區內的各項建設進行統一的安排和控制，使城市的各項建設用地和建設工程活動有計劃、有秩序地協調發展，保證城市規劃的順利實施。經依法批準的城市規劃，是城市建設和規劃管理的依據，未經法定程序不得修改。

城市規劃管理是一項政府行政職能，它包括城市規劃編制審批管理和實施監察管理兩部分。城市規劃的編制和管理經費納入本級財政預算。制定和實施城市規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。隨著我國城市規劃走上法制軌道，城市規劃綜合調控作用得到充分發揮，城市規劃監管體制和機制不斷創新，綠線、紫線、藍線、黃線管理制度逐步建立。

(二)城市規劃的基本內容

城市總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃的強制性內容。城市總體規劃的規劃期限一般為20年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。

(三)城市規劃的編制與審批

1.總體規劃的編制與審批

城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。編制城市規劃必須遵守國家有關標準，具備國家規定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環境等基礎資料。

城市總體規劃由本級政府編制、社會公眾參與、同級人大常委會審議、上級政府審批。直轄市的城市總體規劃由直轄市人民政府報國務院審批。省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規劃，由省、自治區人民政府審查同意后，報國務院審批。其他城市的總體規劃，由城市人民政府報省、自治區人民政府審批。縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮的總體規劃，報上一級人民政府審批。其他鎮的總體規劃由鎮人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。

城市、縣人民政府組織編制的總體規劃、城市規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃批準前，審批機關應當組織專家和有關部門進行審查。

省、自治區人民政府組織編制的省域城鎮體系規劃，城市、縣人民政府組織編制的總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。鎮人民政府組織編制的鎮總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經鎮人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究處理。

規劃的組織編制機關報送審批城市總體規劃或者鎮總體規劃，應當將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮人民代表大會代表的審議意見和根據審議意見修改規劃的情況一并報送。

2.詳細規劃的編制與審批

城市人民政府城鄉規劃主管部門根據城市總體規劃的要求，組織編制城市的控制性詳細規劃，經本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。 鎮人民政府根據鎮總體規劃的要求，組織編制鎮的控制性詳細規劃，報上一級人民政府審批。縣人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃，由縣人民政府城鄉規劃主管部門根據鎮總體規劃的要求組織編制，經縣人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。

控制性詳細規劃的編制、實施以及對違規建設的處理結果，都要向社會公開。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門和鎮人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規劃。修建性詳細規劃應當符合控制性詳細規劃。首都的總體規劃、詳細規劃應當統籌考慮中央國家機關用地布局和空間安排的需要。

城鄉規劃組織編制機關應當委托具有相應資質等級的單位承擔城鄉規劃的具體編制工作。從事城鄉規劃編制工作應當具備法人資格、有規定數量的經國務院城鄉規劃主管部門注冊的規劃師、有規定數量的相關專業技術人員、有相應的技術裝備、有健全的技術、質量、財務管理制度。并經國務院城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府城鄉規劃主管部門依法審查合格，取得相應等級的資質證書后，方可在資質等級許可的范圍內從事城鄉規劃編制工作。

(四)城市規劃修改

規劃經批準后，應當嚴格執行，不得擅自改變。當出現某些不能適應城市經濟與社會發展要求的情況時，就需要進行適當的修改。例如由于城市人口規模擴大需要適當擴大城市用地，某些用地的功能或道路寬度、走向等在不違背總體布局基本原則的前提下進行修改。城市總體規劃的修改，必須經原審批機關同意，并報同級人大常委會審議通過，從制度上防止隨意修改規劃等現象。

省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮人民代表大會和原審批機關提出評估報告并附具征求意見的情況。

有下列情形之一的，組織編制機關方可按照規定的權限和程序修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃：

1.上級人民政府制定的城鄉規劃發生變更，提出修改規劃要求的;

2.行政區劃調整確需修改規劃的;

3.因國務院批準重大建設工程確需修改規劃的;

4.經評估確需修改規劃的;

5.城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。

修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃前，組織編制機關應當對原規劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告;修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃強制性內容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經同意后，方可編制修改方案。 改后的省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃，應當依照規劃的審批程序報批。

修改控制性詳細規劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細規劃，應當依照規劃的審批程序報批。控制性詳細規劃修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容的，應當先修改總體規劃。

(五)城市規劃的實施

城市規劃經審批頒布后，即具有法律效力。城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。進行城市各項建設，實質上就是城市規劃逐步實施的過程，控制性詳細規劃是規劃實施的基礎，未編制控制性詳細規劃的區域，不得進行建設。城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，妥善處理新區開發與舊區改建的關系，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。為了確保城市各項建設能夠按照城市規劃有秩序地協調發展，必須對城市規劃實施嚴格監督管理。

城市規劃的實施管理主要是報建審批管理和批后管理兩部分內容。報建審批管理主要包括對建設項目選址審批核發項目選址意見書，對城市用地審批核發建設用地規劃許可證，對建設工程審批核發建設工程規劃許可證(簡稱“一書兩證”)。批后管理主要是按照規劃實施監督檢查體系對違章占地和違章建設的查禁工作。

1.建設項目選址意見書

國家對于建設項目，特別是國家的大、中型建設項目的宏觀管理，在可行性研究階段，主要是通過計劃管理和規劃管理來實現。將計劃管理和規劃管理有機結合起來，就能保證各項建設工程有計劃并按照規劃進行建設。《城鄉規劃法》規定：“按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。”

2.建設用地規劃許可證

《城鄉規劃法》規定：在城市、鎮規劃區內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經有關部門批準、核準、備案后，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證。

建設單位在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。

以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門不得在建設用地規劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規劃條件。規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同的，該國有土地使用權出讓合同無效;對未取得建設用地規劃許可證的建設單位批準用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批準文件;占用土地的，應當及時退回;給當事人造成損失的，應當依法給予賠償。

3.建設工程規劃許可證

在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規劃。對符合控制性詳細規劃和規劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府核發建設工程規劃許可證。

城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府應當依法將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。

建設單位應當按照規劃條件進行建設;確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出申請。變更內容不符合控制性詳細規劃的，城鄉規劃主管部門不得批準。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當及時將依法變更后的規劃條件通報同級土地主管部門并公示。建設單位應當及時將依法變更后的規劃條件報有關人民政府土地主管部門備案。

建設工程規劃許可管理的主要內容包括：

(1)建筑管理。主要是按照城市規劃要求對各項建筑工程(包括各類建筑物、構筑物)的性質、規模、位置、標高、高度、體量、體形、朝向、間距、建筑密度、容積率、建筑色彩和風格等進行審查和規劃控制。

(2)道路管理。主要是按照城市規劃要求對各類道路的走向、坐標和標高、道路寬度、道路等級、交叉口設計、橫斷面設計、道路附屬設施等進行審查和規劃控制。

(3)管線管理。主要是按照城市規劃要求對各項管線工程(包括地下埋設和地上架設的給水、雨水、污水、電力、通訊、燃氣、熱力及其他管線)的性質、斷面、走向、坐標、標高、架埋方式、架設高度、埋置深度、管線相互間的水平距離與垂直距離及交叉點的處理等進行審查和規劃控制。管線管理要充分考慮不同性質和類型管線各自的技術規范要求，以及管線與地面建筑物、構筑物、道路、行道樹和地下各類建設工程的關系，進行綜合協調。

(4)審定設計方案。城市規劃行政主管部門對于建設工程的初步設計方案進行審查，并確認其符合規劃設計要點的要求后，建設單位就可以進行建設工程的施工圖設計。

(5)核發建設工程規劃許可證。建設工程規劃許可證是有關建設工程符合城市規劃要求的法律憑證。在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證。在核發建設工程規劃許可證前，城市規劃行政主管部門應對建設工程施工圖進行審查。建設單位或者個人在取得建設工程規劃許可證和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續。

(6)放線、驗線制度。為了確保建設單位能夠按照建設工程許可證的規定組織施工，建設工程的坐標、標高確認無誤，城市規劃行政主管部門應派專門人員或認可的勘測單位到施工現場進行放線，建設工程經城市規劃行政主管部門驗線后，方可破土動工。

(7)建設工程的竣工驗收。建設工程竣工驗收，主要是監督檢查該建設工程是否符合規劃設計要求核準的設計方案。縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門按照國務院規定對建設工程是否符合規劃條件予以核實。未經核實或者經核實不符合規劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收。

(8)竣工資料的報送。建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料。竣工資料包括該建設工程的審批文件(影印件)和該建設工程竣工時的總平面圖、各層平面圖、立面圖，剖面圖、設備圖、基礎圖和城市規劃行政主管部門指定需要的其他圖紙。竣工資料是城市規劃行政主管部門進行具體的規劃管理過程中需要查閱的重要歷史資料，因而任何建設單位和個人都必須依法執行。

在選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證或者鄉村建設規劃許可證發放后，因依法修改城鄉規劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改;確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見;因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。

(六)臨時性建設規劃管理

在城市、鎮規劃區內進行臨時建設的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門批準。臨時建設影響近期建設規劃或控制性詳細規劃的實施以及交通、市容、安全等的，不得批準。臨時建設應當在批準的使用期限內自行拆除。臨時建設和臨時用地規劃管理的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定。

(七)城市規劃實施的監督檢查

健全國家城鄉規劃督察員制度，實現規劃督察全覆蓋。完善社會參與機制，充分發揮專家和公眾的力量，加強規劃實施的社會監督。任何單位和個人都有權向城鄉規劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉規劃的行為。城鄉規劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理。

1.監管體制

縣級以上人民政府及其城鄉規劃主管部門負責對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查。地方各級人民政府應當向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、鎮人民代表大會報告城鄉規劃的實施情況，并接受監督。縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門對城鄉規劃的實施情況進行監督檢查，有權采取以下措施：

(1)要求有關單位和人員提供與監督事項有關的文件、資料，并進行復制;

(2)要求有關單位和人員就監督事項涉及的問題作出解釋和說明，并根據需要進入現場進行勘測;

(3)責令有關單位和人員停止違反有關城鄉規劃的法律、法規的行為。

城鄉規劃主管部門的工作人員履行前款規定的監督檢查職責，應當出示執法證件。被監督檢查的單位和人員應當予以配合，不得妨礙和阻撓依法進行的監督檢查活動。監督檢查情況和處理結果應當依法公開，供公眾查閱和監督。

城鄉規劃主管部門在查處違反《城鄉規劃法》規定的行為時，發現國家機關工作人員存在違法行為依法應當給予行政處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。

依照《城鄉規劃法》規定，應當給予行政處罰，而有關城鄉規劃主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府城鄉規劃主管部門有權責令其作出行政處罰決定或者建議有關人民政府責令其給予行政處罰。 城鄉規劃主管部門違反《城鄉規劃法》規定，作出行政許可的，上級人民政府城鄉規劃主管部門有權責令其撤銷或者直接撤銷該行政許可。因撤銷行政許可給當事人合法權益造成損失的，應當依法給予賠償。

2.法律責任

對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評;對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。城鄉規劃組織編制機關委托不具有相應資質等級的單位編制城鄉規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評;對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。

鎮人民政府或者縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門有未依法組織編制控制性詳細規劃的，超越職權或者對不符合法定條件的申請人核發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的，對符合法定條件的申請人未在法定期限內核發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證的，未依法對經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布的，同意修改修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖前未采取聽證會等形式聽取利害關系人的意見的，發現未依法取得規劃許可或者違反規劃許可的規定在規劃區內進行建設的行為而不予查處或者接到舉報后不依法處理的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關依據職權責令改正，通報批評;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設;尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價10%以下的罰款。

城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。建設單位未在建設工程竣工驗收后6個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期補報;逾期不補報的，處1萬元以上5萬元以下的罰款。

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