一、注意事項

1.本次申論考試分題本和答題紙兩部分，題本提供有關資料及問題，答題紙供你作答時使用。

2.考生姓名、準考證號務必填寫在答題紙密封線內指定位置。答題紙上不準做與答題無關的標記符號。注意：所有作答都必須填寫在答題紙指定位置上，否則無效。

3.用藍色、黑色墨水筆(簽字筆)或圓珠筆作答。要求書寫清楚，卷面整潔。

4.本次申論試卷共有3個問題。總時限為120分鐘。

1、給定材料

【材料1】

2013年5月31日下午在A市楊家嶺附近，A市城管隊員在執法過程中與商戶發生撕扯現象。據當時在店內的一名店員描述，事發當日他們店總共被暫扣5輛自行車，但他們老板在跟城管人員交涉的過程中被打倒在地，倒地后竟然有一名很胖的城管隊員，雙腳跳起猛跺他們老板的頭。

據事發自行車行的劉姓老板回憶，事發當日，他不清楚這些城管隊員的準確身份，未見有城管隊員向其出示任何工作證件。當時從一輛車身標有“城管執法”的白色依維柯上下來7個人.什么也不說，直接就抬著門前的自行車往他們車上裝。另據該自行車行老板回憶，當時他及店員第一時間沖上去阻止他們抬自行車，就在這個過程中出現了拉扯、推搡。隨后，自己就被打倒在地.之后的事情就不知道了。但該店主十分確定地說道，這些城管人員中，有一個禿頭的，當時渾身都是酒氣。當日曾圍觀的鄰近幾家商戶也透露，雙方推搡拉扯時，確實能明顯聞到有執法隊員混身散發著酒氣。

A市城管暴力執法一事還未平息，有網友指出，A市城管局擁有獨立的辦公大廈，位于寶塔區繁華地段.樓層高達30多層，全部為城管局及其直屬單位所有。網友質疑，只有200多萬人的A市.有如此奢華的城管大樓，是否涉嫌嚴重超標?

知情人士劉先生透露，城管大廈全部為城管局獨立所有，“城管大廈有30多層，下面幾層是城管局辦公場所，上面樓層是城管局職工住宅樓。外單位的人要登記才能進去。”劉先生透露.城管大廈所在地段是該市地皮最貴的地段，“在這么好的地段，獨占一棟辦公大樓，確實有浪費之嫌。”

【材料2】

家住B市新街口王府大街附近的市民任先生反映，近日，他幾乎每天一大早，在新街口一帶都能看到一輛行政執法車運建筑垃圾搞“創收”，車上人員到一些裝修店鋪承運建筑垃圾時，開口便索要300元一車。任先生還透露.在給裝修店鋪運建筑垃圾時，車上人員還上門向店主說.不得叫其他車輛來運，只能由他們的車子來運。

接到市民任先生的反映后.記者對這種情況進行調查后發現，市民反映情況屬實。記者還發現。行政執法車上的人員收錢后，并沒有給裝修店鋪的小老板任何收費憑證。

對于行政執法車成了渣土車搞“創收”收費的情況，是否有收費依據、標準，以及費用去向等問題?朝天宮街道城管科的一位負責此事的李某表示，“我們用行政執法車運建筑垃圾收費，有收費明細賬.但依據和標準我不清楚，不過我們所收費用全上繳給區環衛所了。”李某說，他們收費確實沒有給對方開發票.因為區環衛所每年只給他們十張發票，就不好開，他們所收的費用有專人保管。一個月繳給區環衛所一次。

可是區環衛所表示.街道在收環衛費所需要的發票上是不限制的，不可能一年只給他們10張，他們隨時都可以來領取，而且區環衛所沒有收到過朝天宮街道上繳的環衛費。

對此.B市城管局有關部門負責人表示，行政執法車是執行公務的特種車輛，不得隨便他用.更不允許違規搞“創收”來損壞行政執法隊伍的形象。

【材料3】

“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，單獨提到了城管工作。“城管在《決定》中被提到，真是讓人意外。”一位年輕的基層城管隊員表示.平時工作很辛苦，還常常得不到理解，而這次要理順城管執法體制，讓他覺得今后開展工作將會更加順暢。“我們的執法有十四個大項，執法時常常要協調其他部門，以前‘八個大檐帽管不了一個大草帽’的現象雖然沒了，但是城管一家執法也并不容易，沒有其他部門配合不行。”

而一些市民也在關注今后城管如何提高執法和服務水平。“我覺得有時城管執法太‘軟’。對于無照商販勸說教育.可是城管走了他們還來.更應該嚴格執法。”市民張先生則表示，常常看到全國各地城管的負面新聞，提高執法水平是城管隊伍的當務之急。

著名法學家D教授表示.現在已經顯現出很多因城管工作產生的矛盾和沖突，嚴重的甚至有暴力行為.如果不理順城管體制，影響城市管理和社會穩定，后果嚴重。

從執法體制上來看。北京市城管此前從市政管委獨立出來，成為直屬市政府的行政執法機構，局長也是由公安局副局長兼任。D說，這是和其他省市城管不同的一種體制，優勢在于用公安民警的要求來管理城管隊員。隊伍形象、素質都要好，而且協調和其他部門的關系，聯系其他部門聯合執法也更方便。也有地方是成立城市管理委員會，城管委下轄一支城市管理隊伍：有的地方管理嚴格。人員有編制。而有的地方無資金無編制，聘用協管員，的確是臨時工。

【材料4】

W市城管委2014年1月13日公布該市《城管員工作守則》首次雙月考評情況。通報稱，W市2000多名正式城管隊員考核全部合格，4000多名協管員中12人不合格.其中10人被辭退。

W市城管委介紹，被辭退的協管員，多數因為不遵守工作紀律。經常無故曠工、脫崗或長期遲到早退，對其所在轄區的管理工作造成了影響。其中1名協管員則因為違反W市城管員“六項禁令”而被開除。根據通報，2013年11月，城管協管員趙某某收取轄區內一違建戶的財物.遭到居民舉報。經調查核實后，趙某某立即被洪山區城管部門辭退。

對城管員的考核內容.都與市民生活息息相關，比如：“門前三包”、占道經營、環境衛生、噪音油煙、亂搭亂蓋等。全市城管員每人按百分制考核。一旦管轄范圍內上述問題處理得不好，會被扣除1分到5分。其中，道路上有油漬、泥漿、糞便、渣土污染，扣分最厲害，每出現一次，責任人一次性扣5分。

為何“最差城管”沒有“正式工”?多數市民對此提出質疑，考核具有暗箱操作的可能。某網友E吐槽說：“‘最差城管’全是臨時工，像是黑色幽默。評選‘最差城管’不是壞事，但該清退的不能只是協管員，那些負有管理之責的正式工，難道就不存在失職嗎?”

對此。W市城管委法制處負責人認為.相對于協管員，有編制的城管隊員整體工作能力更強.素質更高。“這個結果也有可能說明。正式城管隊員更能適應考核。若正式城管隊員排名最末.也將按照考核辦法，依規公正處理。”據了解，若要處理違規但有編制的城管隊員，需按相關法律法規，經評選、復議等環節。處理時長約半年。

但公眾對“最差城管”名單的質疑，也說明評選本身尚有改進空間。“最差”的不可能只是臨時工.或許還有城管正式工，卻因種種原因沒有上榜。評個“黑榜”容易，但更重要的，是評選程序是否科學、民主，是否正確發揮了優勝劣汰的刺激作用。

比如，評選可以給予群眾一定話語權。工作成效固然是評判好與壞的一把尺，但群眾口碑和意見也很重要，不能僅僅因為沒有完成上級交代的任務，就被評為最差，也要聽聽群眾的聲音.那些傷害群眾的.不能成為“漏網之魚”。

評選“最差城管”也不能止步于辭退。成為“最差城管”。主觀因素不外乎自身素質差，客觀因素則可能是缺少崗位培訓，缺少溝通機會。管理是一門學問，城管部門在評出“最差”的同時，也當反思自身管理方面的疏漏.多提供培訓學習機會，提高城管隊伍的職業素養。

【材料5】

2013年11月14日，在F市，一輛大貨車被運政、路政部門相繼罰款。司機稱在出示了月票(每月給路政3000元)和年票(每年給運政3000元)后，路政部門仍要罰款，女車主求情未果.當場服劇毒農藥自殺.后送往醫院搶救。

針對“月票”、“年票”說法。F市公路局執法大隊相關負責人稱：對“月票”和“年票”的事并不知情，也從未有過類似規定和行為。不過，對于這一解釋，某省知名維權貨車司機G表示質疑。…月票’、‘年票’作為執法人員私下制定的規矩，已經被一些地方政府默許，是存在多年的‘潛規則’。”他認為.“月票”和“年票”現象實際上是執法部門的懶政行為。“司機一次性繳齊罰款.就可以超載通行一個月或一年，這是對超載行為的默許。購買‘月票’、‘年票’，只會加劇超載情況，因為罰款已經繳了，貨拉少了就吃虧。”

無論是否通過“月票”形式預收罰款.普遍的“以罰代管”是各地均無法否認的治超執法現狀。

根據道路交通安全法第九十二條規定。貨運機動車超過核定載質量的，處罰款，并由公安機關交通管理部門扣留機動車至違法狀態消除。“但現實中所見.處處均與這些規定不符，都是以罰代管，我罰了你了，你繼續上路.下個路口罰了再讓你走，一路這么下去。”某交通大學交通運輸法研究所所長H分析。這樣的一個后果就是惡性循環：“司機慢慢悟出來了，你都這么執法，我不超載就掙不到錢，而超載的話，即便交了罰款，還能賺一點。”

H坦言，這就是典型的“養魚執法”。“而如果反過來，每個路口都嚴格執法，哪個站抓住的哪個站就要求卸貨。貨車司機也就不敢超載了。所有人都不敢超載，整個貨運秩序就會得到恢復。”H分析，超限超載問題是由“違法者”和“執法者”兩方面原因形成的.其中“執法者”是根本。“養魚執法”導致貨車司機不得不被動超載。

G對此深有體會，他向記者介紹了與此相關的多個維權經歷。他曾結識某縣道路運輸管理站站長姚某。姚某向G坦言。該縣一年公路罰款收入達300余萬元.而“罰款是用來發工資的”。

他說：“我這40多人吧。有19個是省運管局的編制，是省運管局給錢，工資福利啥都有，但剩下的人.就只能靠罰款了。”他還抱怨：“所有的罰款當地財政要扣40%，返還站里的只有60%。”

“這樣的現象很普遍，很多地方路政部門都是變相的自收自支。那錢從哪來啊?”H分析，道路“三亂”(亂設路卡、亂罰款、亂收費)現象屢屢被曝光，但為何鮮見有人被處理?十幾年的“治超”為何收效甚微?“原因就在于它不是具體某個人違法違規了.也不是某個部門某個單位.而是地方政府的利益驅使”。揚湯止沸，不如釜底抽薪。整治公路“三亂”，不僅要對惡例施以鐵腕重拳.更要大刀闊斧推進行政執法體制改革。

【材料6】

在漫長的城市化進程中。許多國家都探索出一整套適合本國國情的城市管理執法體系。其中.許多國外的城管執法措施值得我國借鑒。

在國外，尤其是西方發達國家的城管執法權威性強，擁有較完善的相關法律體系的支撐，對城管執法的法律授權充分、翔實。但是，執法人員一般沒有裁定權.相關違法案件的終極裁定權在法院。

美國的城市管理法律體系完備、執法監督嚴格。美國的各個城市都依據國家、州、郡的法規制定了地方性的具體法規，對利益相關者的權利和義務均有明確規定。例如.除了道路、交通類的一般性法律外，美國紐約還專門制定了《紐約市攤販管理條例》和《攤販保護第一修正案》，明確規定了攤販獲得營業許可條件、許可的營業項目、營業時間、營業地點、攤位結構、食品衛生要求及操作規范、相關責任與義務、收費與處罰依據等，使攤販和執法者均有依據，從根源上避免了異議和沖突。

在美國.市政當局每年都會通過網站或其他公告形式.公布可供申請的小攤販數量和地點。數量和地點都是經過科學規劃的.既不能影響當地交通和周圍民眾的生活，也要照顧到有足夠的客流量。因此，地點大多設在大道邊或重要景點旁。作為華盛頓核心地所在的白宮.更是攤販云集之地。對于這些小攤販，市政當局會有一定的優惠，每季度的執照費也就三四百美元。如果年銷售額達不到最低標準，還會減免部分稅收。但這是有前提條件的，比如商販必須按章納稅。快餐經營者必須確保食品衛生。每天都會有衛生官員抽查食品的衛生狀況，如果不合格，攤位就會被撤銷。

基于公共衛生和安全領域的一般原則。美國“城管”在招聘和培訓時，對從業人員的教育背景、工作經驗和法律法規熟練程度均有嚴格要求。候選人必須具備一定的資格和能力，能夠保護居民免受違章建筑、土地濫用、環境破壞以及任何可能危害公共衛生的違規行為的侵害。

日本、新加坡等亞洲國家的城管法律、法規雖然沒有歐美發達國家明晰，但在進行攤販管理方面非常細化并實施嚴格，保證了管理的效果。

德國公共秩序管理局擁有強大的信息資源和人力資源，其權限在一定程度上超過警察局。因此。在德國，公共秩序管理局可以組織和協調政府各相關部門，甚至調配警察局的部分警力。德國高度的城市化水平與公共秩序管理局強大的組織協調功能和良好的運行機制密不可分。

發達國家政府部門的權力和可以利用的資源相對有限，為了提高城市管理的效率和效益，積極引入市場機制，整合城市區域內的社會資源。充分調動企業參與城市管理的積極性和創造性，通過合理授權和分權，形成政府與市場、政府與企業之間的良性互動。在社會職能的履行方面，政府被定位于保證社會服務的公平、合理等宏觀調控角色上，將部分職能配置給中介組織.減輕政府的負擔，降低運作成本，并提供更多的公共服務產品。在美國。通過引入市場機制、推動公眾參與、嚴格依法辦事、采用信息技術等措施，使各種公共管理資源得到有效整合和利用.形成了政府宏觀調控、提供服務和保障，企業和其他社會組織積極介入.利益相關者和市民廣泛參與的“三位一體”的城市管理聯動機制和格局。

隨著城管執法的多元性和復雜性增強，有些國家不斷拓展城市管理的管理者范圍.適當調動了被管理者的積極性，使被管理者適當實現角色對調。韓國在這方面先行一步.充分發揮攤販協會的作用。一是由于各類規范和處罰都在獲得許可時被清楚地列明.攤販與警察之間就犯錯問題較容易達成共識;二是由于攤販都會加入協會。通過群體的力量向市政管理部門和議會施壓來爭取權利，很少有單個攤主與管理者發生沖突;三是由于攤販獲得資格還需要經過鄰居(擺攤區域的土地或房產擁有人)的同意，再加上攤販素質較高，不會發生攤主與鄰居的沖突：四是由于政府和主管部門對攤販的服務，既可以通過改善攤販的設施條件來提高其服務能力.使街道的衛生更有保障。又可以有效地緩解管理者與攤販之間的緊張關系。某些國家的攤販協會不僅維護小商販的權益，還努力對攤販進行培訓，為他們提供事業發展的機會。

【材料7】

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到要“相對集中執法權，推進綜合執法”。實施相對集中行政執法權、推進綜合行政執法改革，是深化行政體制改革和行政執法體制改革的重要任務，也是規范市場秩序、推動經濟社會持續健康發展的迫切需要。

在我國。80%以上的法律法規由行政機關實施，但我們的行政執法工作與依法行政的要求相比還存在著差距。對此，行政處罰法、行政許可法、行政強制法以及《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強法治政府建設的意見》等作出明確規定，要求按照行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤的原則。理順行政執法體制，規范行政執法行為，相對集中執法權。推進綜合執法，提高依法辦事的能力和水平。

長期以來，由于多方面原因，不少部門都建有自己的執法隊伍，甚至同一個領域有幾支執法隊伍，多層執法、多頭執法、重復執法，一定程度上影響了行政執法的公正性和統一性。損害了人民群眾的利益和政府的形象，干擾了正常的公共秩序和市場經濟秩序。同時，隨著市場經濟的快速發展.各級各類市場不斷繁榮、邊界日益模糊。對我們市場管理的方式方法和能力水平提出新的更高要求。對此，必須相對集中執法權，推進綜合執法，組建相對獨立、集中統一的行政執法機構，同時按區域設置執法機構并實行屬地管理，減少行政執法層次，適當下移執法重心。只有這樣。才能更好地維護社會穩定、規范市場秩序、保護公民和法人的合法權益。

近年來.各部門紛紛組建獨立執法隊伍、分散進行執法，容易造成隊伍素質參差不齊、人員編制和執法經費不足、執法制度和程序不完善等問題。實行綜合行政執法，能夠整合部門資源，把“五根指頭”捏成“拳頭”，集中保證編制經費，優化機構設置和裝備條件，加強培訓上崗和日常管理.切實增強執法隊伍力量，為提高執法工作規范化奠定良好基礎。

通過清理整頓行政執法隊伍。實行綜合行政執法，可合理劃分政府部門與行政執法機構的職責權限.實現政策制定職能與監督處罰職能相對分開。目前，絕大部分各級各類行政執法機構的機構性質和人員編制參差不齊，除部分是行政編制或參照公務員管理的事業編制外，有相當一部分是事業編制，實行差額撥款，執法主體的資格和權威性面臨質疑。通過清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法，可以加快推進事業單位改革步伐，按照分類推進事業單位改革的原則，行政執法機構作為承擔行政職能的事業單位，逐步劃歸并入行政機構或轉為精簡、高效的行政機構。

申論要求

問題一：請根據“材料1～3”。指出目前我國城管執法工作存在的主要問題。(10分)

要求：全面、準確、簡潔。不超過100字。

問題二：根據“材料6”，談談國外在城市管理上的做法對我國的啟示。(20分)

要求：理解全面，有針對性。不超過350字。

問題三：“材料4”中介紹了W市“最差城管”的評比活動.其評比結果在社會上引發了廣泛爭議。假如你是該市城管局相關工作人員，請在官網上針對材料中網友E的留言給予回應。(20分)

要求：條理清晰，針對性強，有說服力。不超過400字。

問題四：結合“給定材料”中存在的執法問題，以“行政執法體制改革”為主題.自擬題目，寫一篇文章。(50分)

要求：

(1)中心明確，思想深刻;

(2)結構完整，內容充實;

(3)語言流暢，字數控制在1000～1200字。

（責任編輯：fky）

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