上海市2005年公務員錄用綜合考試申論試題

　　一、注意事項

　　1.《申論》考試與傳統的作文考試不同，是分析駕馭材料的能力與表達能力并重的考試。

　　2.作答參考時限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細閱讀給定資料，按照后面提出的“《申論》要求”依次作答。

　　二、給定資料

　　(1)全國人大常委會法工委1996年著手《行政許可法》的調研，起草工作，并形成了《行政許可法》征求意見箱。九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規劃，確定由國務院提出法律草案。由此，國務院法制辦以征求意見稿為基礎，結合清理國務院部門行政審批事項，從2000年初開始《行政許可法》的起草、調研、論證、就起草這部法律涉及的主要問題，征求了地方人民政府、國務院部門、專家學者的意見。

　　(2)在此基礎上，國務院法制辦起草了《行政許可法》初稿，于2001年7月印發國務院各部門，省級人民政府及較大的市人民政府的法制工作機構和全國人大常委會法工委等單位以及專家學者征求意見;召開3個座談會，聽取國務院部分部門，一些地方人民政府和專家學者的意見;幾次召開國內外專家參加的論證會，研究了美國、德國、日本等國的行政許可制度。經反復研究、修改，形成了《行政許可法》草案。

　　(3)草案經2002年6月19日國務院第60次常務會議討論通過，并于2002年7月5日提請全國人大常委會審議。2002年8月23日，九屆全國人大常委會第二十九次會議開始對草案進行審議。九屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進行了第二次審議。新一屆全國人大常委會十分關注《行政許可法》，并再次將《行政許可法》列入2003年的立法規劃。十屆全國人大常委會第三次，第四次會議連續對這部法律草案進行審議。在審議過程中，常委會組成人員認真負責，踴躍發表意見。僅在第四次常委會會議上，根據常委會委員的意見，草案就做了8個方面，40多處修改。2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議以151票贊成，0票反對，1票棄權通過了這部法律，這么高的通過率在我國的立法史上也是少見的。

　　(4)這一法律規定了行政許可的范圍，也規定了不許設置行政許可的事項 ;規定行政許可除非由法律規定，不得收取任何費用;行政許可必須有時間限制，不得無限制拖延;只有法律和法規才能設定行政許可，部門規章和一般性文件不得設定行政許可;行政許可一旦批準不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益，并且給公民和組織帶來的損失進行補償;禁止行政許可轉讓，嚴禁資格考試強制培訓和購買指定教材等等。

　　(5)《行政許可法》第一次將那些市場主體做得了而且做得好的事項完全交給了市場主體，大大縮小了政府審批的范圍，從根本上體現了還權于民。因此，《行政許可法》的頒布，是公民和其他市場主體權利的一次大解放。《行政許可法》從限制政府的許可權力，保護公民和法人的基本權利兩方面體現了執政為民的思想。在《行政許可法》總共8章83條的法律中，有29條是關于行政許可實施程序的規定，占條文總數的三分之一，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續，特別程序等行政許可實施的方方面面。有關程序的每一個條款中，無不體現了便民原則：省級政府經國務院批準，可將幾個行政機關行使的行政許可權相對集中;一個行政機關實施行政許可涉及機關內部幾道環節的，應當“一個窗口”對外;依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他部門意見后統一辦理，或者實行聯合辦事，集中辦理，盡量減少“多頭審批”;行政機關應當將有關行政許可的事項、條件、數量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請示范文本在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”;行政許可申請可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機關辦理;行政許可決定盡量做到當場受理，當場決定，不能當場決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內做出決定。行政許可法在程序方面的規定不僅嚴格，而且細致，極具可操作性。如規定行政機關的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據可查 ;申請材料不齊全的應當一次性告知，以免當事人多跑路;不予受理的行政許可要書面答復等等。

　　(6) 從行政審批制度改革的啟動，到《行政許可法》的出臺，我國政府的管理理念、工作思路、施政方式發生了深刻變化。隨著《行政許可法》的出臺，“跑”審批將一去不復返，曾經高高在上的政府將在一個相對平等的平臺上與公民對話。從“行政審批”到“行政許可”一詞之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破。

　　(7)《行政許可法》將行政許可的設定權嚴格限制在法律、法規和地方政府規章之上，剝奪了部門規章和其他行政規范性文件的設置權，有力地遏制行政權力擴大的趨勢。這一規定意味著，今后只有法律，法規有權設定行政許可，其他任何形式的紅頭文件都不得染指許可，否則均屬無效。

　　(8)為了從根本上減少和控制行政許可的種類和數量，《行政許可法》還通過規定許可范圍，列出許可項目等方式規范立法機關的設定行為，強調凡是公民，法人或者其他組織能夠自主決定的; 市場競爭機制能夠有效調節的; 行業組織或者中介機構能夠自律管理的; 行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，均不得設定許可。即使已經設定的行政許可，也不宜長期存在，行政許可的設定和實施機關必須適時進行許可評估，及時修改和廢止已經設定的行政許可。當然，尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。否則應停止實施。這些規定對于保障各級行政機關依法實施必要的行政管理，遏制各級行政機關濫設行政許可具有重要意義。

　　(9)《行政許可法》明確要求，設定和實施行政許可應當遵循公開原則。行政許可的實施機關、條件、程序、期限等必須公開，未經公布的，不得作為行政許可的依據，而且申請人有權要求行政機關提供相關的資料。起草法律草案，法規草案和省、自治區、直轄市人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應采取聽證會，論證會等形式聽取意見，并向指定機關說明設定該行政許可的必要性，對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公室公示。行政機關作出的準予行政許可決定，要將有關決定和申請人的資料予以公開，允許公眾查閱。

　　(10)《行政許可法》對行政機關的監管責任作了多項具體的規定。如上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。行政機關應當建立健全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監督責任。行政機關應當創造條件，實現與被許可人，其他有關行政機關的計算機系統互聯，核查被許可人行政許可事項活動情況。行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所依法進行實地檢查。行政機關根據法律，行政法規的規定，對直接關系公共安全、人身安全、人身健康、生命財產安全的重要設備和設施進行定期檢驗等等。《行政許可法》還明確規定，把行政許可權行政許可的實施權，延伸到對被許可人活動的監督的環節，即“誰審批誰監督”。同時，對監督行為本身也作了非常明確的規范。第一，實施行政許可的行政機關或者其他有權的機關對被許可人必須進行監督，但是這種監督原則上以書面監督為主，即我們的監督檢查一方面要監督它，另一方面又不能擾民。第二，對一些需要實地檢查的，行政機關在行使權的過程中要盡量減少與老百姓發生沖突。第三，允許老百姓舉報和被許可人舉報，這是非常重要的一個方面。允許公民、法人和其他組織對被許可人的活動投訴舉報，這是充分利用當事人之間的利害關系來強化行政許可監督的重要方式，無論是哪種方式，行政機關都不得干擾影響被許可人，都不允許吃、拿、卡、要。

　　(11)《行政許可法》對行政機關該許可的不許可、不該許可的亂許可等行為，規定了嚴格的法律責任。同時，規定了實施行政許可原則上不準收費，實施行政許可不得索取或者收受他人財物，從而確保了權利與責任掛鉤，權利與利益脫鉤，從制度上防止利用行政許可“尋租”。

　　(12)在充分肯定《行政許可法》的意義的同時，也有專家對《行政許可法》是否能順利實施表示擔心：因為這是從法律高度對政府行政審批權力的一次限定，是對行政許可權力的一種約束，而我國計劃經濟時代遺留下來的審批制度還有相當的慣性，要在短期之內對此進行改革，尤其是從法律上徹底自我革命，這本身就不容易。而且，從程序上來看，《行政許可法》的制定過程，基本上還是屬于行政立法，在立法過程中缺乏辯論程序，帶有較強的執政領導意志的色彩，雖然領導人有意推進《行政許可法》，但在行政體系內部阻力較大的情況下，領導人的力量也比較有限，這樣《行政許可法》出臺就遇到了一些阻力。推動《行政許可法》出臺的核心動力是行政審批領域的腐敗問題。隨著行政審批制度改革的日益深化，行政許可法也就自然而然地推上了前臺。當然，反腐敗意味著利益結構的調整，《行政許可法》的出臺，往往意味著不同利益的較量，自然也會遇到不小的阻力。

　　(13)還有專家對《行政許可法》的某些內容提出了批評意見：《行政許可法》本應明確分權，肯定最近20多年來的分權化改革成果，但從條文上看，比較集權，行政許可的設定權過于集中于中央，集中于上級，這似乎更為現實或實用，如有利于反腐敗。但從長遠來看，很難說是超前。有些概念較為模糊，比如設定行政許可的12～13條中，看似強調了自律自主機制，實際上有些模棱兩可，很容易被行政機關隨意解釋，在實踐中會有很大的爭議，這很難說是有效的法律原則。另外，該法沒有明確規定行政許可與其他種種變相的行政許可權力之間的關系，很容易使得法律規范了行政許可，卻使得很多行政許可可以非行政許可的形式出現。強調上級機關責令改正等的規定，使該法的法律性弱化，規章性強化。又比如說“構成犯罪的移交司法機關”，仍屬于“有罪推定”的法理邏輯，因為有罪無罪是司法機關確定的事情，而不是有罪了才移交司法機關，司法機關不是懲罰機關，而是審判機關。再說，因為反腐而立法的初衷，也不符合該法的本位用意，顯得有些大材小用，沒有立足長遠。

　　三、申論要求

　　(一)請概括給定材料所反映的主要內容，字數不超過200字。(15分)

　　(二)以下是對上述材料中反映的問題的一些看法，其中有一些可能與材料的內容不一致，請你指出哪幾個不一致，并在各自的下面說明你的理由和原因。對觀點一致的說法請勿作答，否則扣分。每條說明字數在200字以內。(20分)

　　甲：《行政許可法》的出臺，從1996年開始著手起草，其間進行了大量的調查研究，征求各方意見，并借鑒了外國的立法經驗，歷時七年之久，最終以少見的高票通過，這說明《行政許可法》是一部順應時代發展需要的法律。

　　乙：《行政許可法》嚴格限定了設定行政許可的范圍，也明確了不許設定行政許可的事項，這些規定都是對政府公權力的制約，對公民私權利的一種確認和保護。

　　丙：《行政許可法》是根據市場能否良好地自我調節為標準來劃分是否需要設定行政許可，這是對市場經濟制度的進一步確認和推動，實施《行政許可法》將大大有利于市場在更廣闊的空間中發揮調節作用，優化資源配置。

　　丁：《行政許可法》的出臺和實施標志著我國政府從管理型政府向服務型政府的一次重大歷史性變革，徹底改變了過去辦理審批的方式和程序，極大地方便了公民私權利的行使，有力地遏制了行政權力的擴張。

　　戊：我國出臺的《行政許可法》本質上仍屬于行政法規的范疇，主要反映的還是政府單方面改變的一些意愿，對于公民私權利一方的愿望則表達得很少，加之過往的舊制度的慣性，《行政許可法》的實施效果仍不能報以過高的期望。

　　己：《行政許可法》制定并出臺的背景是我國之前的行政審批制度易于滋生腐敗，因而其立法的目的在于遏制腐敗，而并非是從根本上改變政府與公民之間的不平等對話模式。這使得《行政許可法》的誕生充滿了先天缺陷。

　　(三)假定你是某機關的工作人員，請你就我國《行政許可法》出臺后面臨的問題和挑戰，提出對策或建議。可以全面談，也可以就某個方面談。要求：(1)意見合理，具體可行;(2)條理清楚，語言簡明;(3)字數不超過400字。(15分)

　　(四)根據上述材料，自選某一角度，自擬題目，寫一篇1000字左右的文章。要求：聯系實際，觀點明確，條理清楚，語言流暢。(50分)

（責任編輯：中大編輯）

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