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第二節(jié) 行政許可

一、行政許可概述

行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，通過頒發(fā)證明或批準(zhǔn)、登記、認(rèn)可等方式，允許其從事某項(xiàng)活動(dòng)，行使某項(xiàng)權(quán)利，獲得某種資格和能力的具體行政行為。

許可證是行政許可行為的主要表現(xiàn)形式和法律用語。即由許可機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人發(fā)放的一種證明性文書。在個(gè)別情況下，也有口頭形式的許可行為存在。各個(gè)國家對(duì)行政許可證的頒發(fā)都規(guī)定了一定的法律制度，形成各具特色的行政許可證制度。行政許可證制度是規(guī)定許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、監(jiān)督管理的、系列規(guī)則的總和，包括規(guī)定許可機(jī)關(guān)、許可范圍、申請(qǐng)、審查、頒布許可證的具體程序以及監(jiān)督檢查、撤銷、中止、更換、修改、廢止許可證的方式、條件、期限和許可費(fèi)用等內(nèi)容的各種規(guī)則。

行政許可具有兩個(gè)方面的性質(zhì)：一方面，從行政主體的角度看，行政許可行為表現(xiàn)為政府賦予管理相對(duì)人的某種行為資格或能力，是行政主體的行政行為，因而使其具有賦權(quán)行為的性質(zhì);另一方面，從管理相對(duì)人的角度看，行政許可實(shí)質(zhì)上是解除了某種普遍禁止，恢復(fù)了被許可人的某種行為自由，使其具備了解禁行為的性質(zhì)。

行政許可作為行政機(jī)關(guān)對(duì)國家社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的重要手段，被運(yùn)用到許多行政管理領(lǐng)域，成為國家管理行政事務(wù)的一種不可缺少的重要措施。例如，工商行政管理中的營業(yè)執(zhí)照，食品衛(wèi)生管理中的衛(wèi)生許可證，自然資源保護(hù)中的漁類捕撈許可證，森林采伐許可證，公安行政管理中的特種行為經(jīng)營管理許可證等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國已有150多個(gè)法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政許可作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國防、外交、公安、經(jīng)濟(jì)、城市管理、文化、教育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、醫(yī)藥衛(wèi)生、自然資源的利用和保護(hù)、民政、司法行政、對(duì)外文化交流、旅游等20多個(gè)領(lǐng)域，50多個(gè)行業(yè)。概括起來，行政許可主要有以下幾個(gè)方面作用：

1.有利于加強(qiáng)國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀管理，實(shí)現(xiàn)從直接命令的行政到間接許可的法律手段的過渡 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段等各自對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能發(fā)生了極大的變化，法律手段在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)控中的作用越來越大。由于各經(jīng)濟(jì)組織有了日益廣泛的生產(chǎn)和經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)為了自身的利益根據(jù)市場(chǎng)需要生產(chǎn)和銷售，并保證產(chǎn)品質(zhì)量符合法定標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)的自我調(diào)控也會(huì)對(duì)企業(yè)的數(shù)量、產(chǎn)量、從業(yè)人數(shù)產(chǎn)生影響。但是，我國市場(chǎng)發(fā)育還不完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控作用還不能完全發(fā)揮，由此會(huì)引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，勞動(dòng)力分布不平衡等失控現(xiàn)象。通過行政許可這一法律手段，有利于實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)沿著正確的軌道發(fā)展。

2.有利于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，制止不法經(jīng)營，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng) 在行政許可的過程中，行政主體可以通過對(duì)許可申請(qǐng)人的生產(chǎn)、經(jīng)營能力及條件的審查，有效地防止不具備某項(xiàng)生產(chǎn)、經(jīng)營條件的發(fā)生，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的目的。并且可以充分運(yùn)用行政許可手段，防止違法活動(dòng)，保證生產(chǎn)、經(jīng)營者在法定的條件下進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，如對(duì)各種專賣商品的專賣許可、工商企業(yè)的注冊(cè)登記等，都是達(dá)到這一目的的有效途徑。

3.有利于維護(hù)社會(huì)治安，保障安全，保護(hù)國家和公民的合法利益 行政主體能夠充分運(yùn)用行政許可制度，對(duì)一些涉及公共安全、社會(huì)治安的行業(yè)實(shí)行有效管理，防止各種危害社會(huì)秩序的事件發(fā)生，并對(duì)國家和公民的合法利益實(shí)施有效的保護(hù)。加強(qiáng)對(duì)各種危險(xiǎn)爆炸物品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、保管、銷售的許可制度，就有力地起到維護(hù)社會(huì)秩序，保障國家和公民合法利益的作用。

4.有利于保證社會(huì)主義文化事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè) 隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和改革開放的深入進(jìn)行行政許可作為一種法律制度，在促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)中的作用越來越顯著。在國家對(duì)文物、音像書刊、文娛等場(chǎng)所的文化行政管理活動(dòng)中，行政許可作為一種重要的管理手段，能有力地保證社會(huì)主義文化事業(yè)的健康和繁榮。

二、行政許可的分類

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將行政許可作如下分類：

1.以許可的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，分為行為許可和資格許可 行為許可是指允許符合條件的申請(qǐng)人從事某項(xiàng)活動(dòng)的許可，如生產(chǎn)、經(jīng)營許可。這類許可在內(nèi)容上僅限于許可被許可人進(jìn)行某種行為活動(dòng)，不包含資格權(quán)能的特別證明內(nèi)容，也無須對(duì)被許可人進(jìn)行資格能力方面的考核。資格許可是指行政主體應(yīng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，經(jīng)過一定的考核程序核發(fā)一定的證明文書，允許其享有某種資格或具備某種能力的許可，如律師證、會(huì)計(jì)師執(zhí)照、駕駛執(zhí)照等。一般來說，資格許可中同時(shí)也包含了對(duì)被許可人的行為許可。

2.以許可的書面形式及其能否單獨(dú)使用為標(biāo)準(zhǔn)，分為獨(dú)立的許可和附文件的許可 獨(dú)立的許可指許可證已經(jīng)規(guī)定了所有許可內(nèi)容，不需其他文件補(bǔ)充說明的許可。如林木采伐許可證，特種刀具購買證等。明確的范圍、事項(xiàng)、時(shí)間等是獨(dú)立的許可的顯著特點(diǎn)。附文件的許可是指由于特殊條件的限制，需要附文件加以說明的許可。這種許可在申請(qǐng)、審批或使用時(shí)，均應(yīng)將附加文件附在許可證后作補(bǔ)充性說明，如商標(biāo)許可證書中還需附有商標(biāo)的設(shè)計(jì)圖樣，否則許可證將無法使用。

3.以許可是否附有附加義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，分為權(quán)利性許可和附義務(wù)的許可 權(quán)利性許可也稱無條件放棄的許可，指申請(qǐng)人取得行政許可后，并不承擔(dān)作為義務(wù)，可自由放棄被許可的權(quán)利，并且并不因此承擔(dān)任何法律責(zé)任的許可，如持槍證、排污許可證等。附義務(wù)的許可也稱有條件放棄的許可。指被許可人獲得許可的同時(shí)，亦承擔(dān)一定期限內(nèi)從事該活動(dòng)的義務(wù)，否則要承擔(dān)一定法律責(zé)任的許可。承擔(dān)法律責(zé)任的方式一般表現(xiàn)為喪失被許可的權(quán)利。如我國企業(yè)登記管理?xiàng)l例規(guī)定，企業(yè)在獲準(zhǔn)登記，取得營業(yè)執(zhí)照后一年內(nèi)應(yīng)開展經(jīng)營活動(dòng)，否則將視為自動(dòng)放棄，工商行政管理部門有權(quán)吊銷營業(yè)執(zhí)照。這種許可就是附義務(wù)的許可。

4.以許可享有的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為排他性許可和非排他性許可 排他性許可又稱獨(dú)占許可，是指某個(gè)人或組織獲得該項(xiàng)許可后，其他任何人或組織均不能再獲得該項(xiàng)許可，最具代表性的是商標(biāo)許可。非排他性許可又稱共存許可，是指可以為具備法定條件的任何個(gè)人或組織所申請(qǐng)并獲得的許可，大部分行政許可是非排他性許可。

5.以許可的范罔為標(biāo)準(zhǔn)，分為一般許可和特殊許可 一般許可是指行政主體對(duì)符合法定條件的許可申請(qǐng)人直接發(fā)放許可證，無特殊限制的許可，如申請(qǐng)駕駛執(zhí)照的許可。特殊許可是指除符合一般許可的條件外，對(duì)申請(qǐng)人還規(guī)定有特別限制的許可，又稱特許。如持槍許可，只有符合《中華人民共和國槍支管理辦法》規(guī)定的五種人可以獲得持槍許可，其他人員均不能獲得此種權(quán)利。

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